编者按：普通高中是承接义务教育和高等教育的重要环节，堪称
国民教育体系之“腰”。课题组在全面把握 2012 年普通高中教育总
体发展状况的基础上，采用普通高中教育综合发展水平指标体系分
析各省市普通高中教育发展状况，并重点分析了普通高中面临的问
题和挑战。研究发现，普通高中教育已进入高位稳定发展阶段，但
仍存在省际、校际发展差距明显、中西部地区办学条件差、大班额
问题突出等问题。建议采取加大财政投入力度、提升师资水平、规
范办学行为、推进办学体制改革等措施，推动普通高中教育持续发展。 为全面反映普通高中教育的发展状况，课题组在全面深入分析
普通高中统计数据的基础上，尝试建立普通高中教育综合发展水平
指标，挖掘和分析数据背后的信息。通过分析发现，普通高中教育
发展已经进入高位稳定阶段，办学规模、学校布局、办学体制等不
断改善；同时，受历史积累、地区经济差异等影响，我国普通高中
教育发展仍然面临严峻的挑战。
一、普通高中教育发展的主要新趋势
1．普通高中教育已进入高位稳定发展阶段
2007 年至今普通高中高位稳定，普及水平大幅提高。2007 年
普通高中在校生规模达到历史高位 2522.4 万人后，基本稳定在
2450 万人上下。2012 年,普通高中学校 13509 所，在校生数 2467.2
万人，占高中阶段教育在校生总人数的 53.69%。招生数 844.6 万
人，招生普职比约为 1.12∶1，普通高中毛入学率达到 45.64%（见
图 1）。
1964.8
2220.4
2409.1
2514.5
2522.4
2476.3
2434.3
2427.3
2454.8
2467.2
752.1
821.5
877.7
871.2
840.2
837.0
830.3
836.2
850.8
844.6
26.55
29.27
31.50
34.63
36.77
40.31 41.69 42.81 44.26 45.64
0.0
500.0
1000.0
1500.0
2000.0
2500.0
3000.0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
0.00
5.00
10.00
15.00
20.00
25.00
30.00
35.00
40.00
45.00
50.00
普高在校生数 普高招生数 普通高中毛入学率
图 1 普通高中教育规模变化情况（单位：万人/%）
2．西部普通高中教育快速发展
东部普通高中从 2007 年、中部从 2008 年开始出现负增长，而
西部一直保持较快的增长态势。2012 年，普通高中在校生规模东 2
部约 926.1 万人，比上一年度减少 0.63%；中部 810.1 万人，比上
一年度增加 0.10%；西部 731.0 万人，比上一年度增加 2.44%。西
部普通高中增速明显高于东部和中部（见图 2）。
-5.00
0.00
5.00
10.00
15.00
20.00
25.00
0
200
400
600
800
1000
1200
东部增减率 15.46 12.13 7.08 2.67 -1.43 -2.91 -1.97 0.14 0.64 -0.63
中部增减率 16.53 13.54 9.66 5.34 1.21 -2.47 -3.57 -2.64 -0.14 0.10
西部增减率 18.95 13.68 9.20 5.74 1.74 0.62 1.12 2.01 3.30 2.44
东部在校生 799.7 896.7 960.2 985.8 971.7 943.4 924.8 926.1 932.0 926.1
中部在校生 666.8 757.1 830.2 874.5 885.1 863.2 832.4 810.4 809.3 810.1
西部在校生 498.4 566.6 618.7 654.2 665.6 669.7 677.2 690.8 713.6 731.0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
图 2 普通高中在校生规模增长情况（单位：万人/%）
3．普通高中学校布局持续向城区和镇区集中
按照撤点并校、集中办学政策的部署，分布在乡镇以下的农村
普通高中数量继续减少，与此同时，镇区普通高中学校数量减速放
缓，而城区普通高中学校数量则由负增长转为正增长。普通高中学
校数量在不同区域间的变化趋势，明显反映出向城区集中的特点。
从统计数据看， 2011 年统计口径调整①当年，乡村普通高中
学校数减少了 40.62%，2012 年则进一步减少了 15.33%；镇区普通
高中 2011 年减少了 9.60%，2012 年却仅减少了 0.95%；相比之下，
城区普通高中在 2011 年调整当年增加了 16.29%，2012 年又增加了
0.19%（见图 3）。
①从 2011 年起《中国教育统计年鉴》采用国家统计局发布的新城乡划分标准，将原来的城市、县镇、农村的三
分法调整为城区、镇区、乡村，并分别在城区和镇区下增加城乡结合区和镇乡结合区两类，提升了教育统计的
精度。因此，2011 年以前所涉及统计数据难以与此后数据相比，仅作参考。 3
5918 5675 5494 6389 6401
7526 7314 7136 6451 6390
1762 1618 1428
848 718
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
16000
2008 2009 2010 2011 2012
城区 镇区 乡村
图 3 城乡普通高中学校数变化情况（单位：所）
4．民办高中成为普通高中的重要组成部分
伴随我国教育综合改革的不断深入，我国普通高中办学体制不
断理顺，多样化程度进一步提升。民办教育已成为教育事业发展的
重要增长点和促进教育改革的重要力量。2012 年度民办高中 2371
所，占普通高中学校总数的 17.55%；比上年度减少 23 所，减幅
0.96%，低于全国普通高中学校 1.31%的减幅。以公办高中为主体、
民办高中为补充的“八二分”格局基本确立（见图 4）。
11970
11695
11334
11087
10948
2913
2670
2499
2394
2371
323
242
225
177
175
1 5
3 0
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000
2008
2009
2010
2011
2012
教育部门办 民办 其他部门办 地方企业办
图 4 不同类别普通高中学校变化情况（单位：所）
二、普通高中教育发展面临的问题
1．普通高中教育发展水平省际差距明显
由于我国各地区之间在经济、社会、文化以及教育等诸多方面
存在不均衡，各地政府对普通高中教育的重视程度、投入力度差异 4
也比较大，导致不同地区之间的普通高中教育发展水平存在着巨大
差距。我国不同省份普通高中教育综合发展水平差异明显，北京、
上海等发达地区普通高中教育发展的指数得分均在 0.85 以上，而
河南、江西、重庆、贵州、宁夏、广西等欠发达地区普通高中教育
发展的指数得分均在 0.70 以下（见图 5）。
0.50
0.60
0.70
0.80
0.90
综合指数 0.88 0.87 0.81 0.80 0.79 0.79 0.78 0.78 0.77 0.76 0.76 0.75 0.75 0.74 0.73 0.73 0.73 0.72 0.72 0.72 0.72 0.72 0.72 0.71 0.70 0.69 0.69 0.68 0.67 0.67 0.65
北京 上海 福建 江苏 浙江 河北 山东 天津 内蒙
古
青海 黑龙
江
海南 山西 辽宁 新疆 广东 西藏 湖南 吉林 甘肃 湖北 陕西 云南 安徽 四川 河南 江西 重庆 贵州 宁夏 广西
图 5 30 个省份普通高中教育综合发展指数情况
2．中西部地区普通高中办学条件差
受自然条件、历史原因、发展基础等影响，中西部地区普通高
中教育经费投入不足、教育资源缺乏、办学条件差。中西部普通高
中教育经费相对投入偏低。2011 年，全国普通高中生均预算内教
育事业费 5999.6 元。分区域看，东部 6981.7 元，中部 4080.0 元，
西部 5239.4 元（见图 6）。中西部明显低于东部，尤其是中部地
区明显偏低。
0.0
1000.0
2000.0
3000.0
4000.0
5000.0
6000.0
7000.0
8000.0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
东部 中部 西部
图 6 分地区普通高中生均预算内教育事业费年度变化情况（单位：元） 5
中西部普通高中办学条件差。东中西部普通高中生均校舍面
积、信息化水平、仪器设备配臵水平均存在明显差距。其中，仪器
配臵水平区域差距最为明显。2012 年，全国普通高中生均教学仪
器设备值 2126.4 元。分区域看，东部 3077.6 元，中部 1493.1 元，
西部 1623.2 元（见图 7）；东部是中部的 2.1 倍，西部的 1.9 倍，
中西部地区明显低于全国的平均水平。
1603.9
2244.5
1203.3
1214.9
1954.7
2697.1
1429.6
1580.5
2126.4
3077.6
1493.1
1623.2
1
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
全国 东部 中部 西部
2010年
2011年
2012年
图 7 2010-2012 年全国普通高中生均教学仪器设备值变化情况（单位：元）
3．大班额问题仍然突出
从全国平均水平来看，全国普通高中班级规模有所减少，普通
高中班额 2012 年降低到 56 人/班以下。但我们仍然要看到，在全
国普通高中平均班额有所降低的同时，城乡地区普通高中班额构成
及变化情况存在明显差异。总的来说，单一年度各地区大班额占比
由高到低依次是镇区、城区、乡村，镇区普通高中大班额问题最为
突出。2012 年城区、镇区和乡村班额分别达到 53.7 人、58.0 人和
53.7 人。其中，56-65 人班级比重，城区为 29%，镇区为 31.8%，
乡村为 28.4%；66 人以上班级比重，城区为 13.2%，镇区为 21.8%，
乡村为 12.1%（见图 8）。 6
57.8
46.4
59.7
29.0
31.8
28.4
13.2 21.8 12.1
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
城区 镇区 乡村
55人以下班级比重 56-65人班级比重 66人以上班级比重
图 8 2012 年度城乡普通高中大规模班级占比情况（单位：%）
4．区域内普通高中校际差距明显
各地学校布局推行“高中向城区集中，初中向城镇集中，小学
向乡镇集中，教学点向行政村集中”的政策，使财政能力较强、生
源质量较好的城市和县镇，成为优质教育资源的聚集区，造成一中
“一家独大”的现象，甚至出现一校上万名学生的巨型学校。这使
得优质教育资源过度集中，过分拉大同区域内不同类型普通高中的
差距，导致同县域内一中不堪重负，同时造成乡村普通高中教育资
源浪费。
2012 年，全国普通高中校均规模镇区最大，达到 1978 人。按
全国 1992 个县级行政单位（不含 860 个市辖区，2012 年）、校均
规模 2000 人计算，约有 400 万普通高中学生就读于“一中”，约占
镇区学生总数的 32%，半数以上的镇区普通高中学生在“一中”之外。
5．普通高中办学活力仍需释放
长期以来，办学活力不足已束缚普通高中教育的发展。一是普通
高中办学体制相对单一，民办高中的发展空间受限，未能形成良性多
元办学格局。二是普通高中管理体制相对僵化，在教师聘用、课程设
臵、经费使用、教学改革、招生录取等几个方面学校办学的自主空间
被大大压缩。来自这两个方面的限制使得普通高中办学活力不能的充
分、合理、有效的释放，“满足不同潜质学生的发展需要”难以实现。 7
此外，还必须正视目前普通高中教育发展中的其他问题。从促
进普通高中教育健康发展的角度看，关键在于明确普通高中教育的
性质、目标与定位这一根本性问题；重点在于解决教育经费投入的
均衡问题以及对高考招生制度进行改革的问题；难点在于规范普通
高中的办学行为、集中办学与巨型学校、高考弃考与国际班（部）、
异地高考等问题；切入点在于普通高中课程改革与素质教育、高中
生考试评价改革以及普通高中的多样化、特色化办学。
三、推动普通高中教育持续发展的对策与建议
一是加大普通高中教育投入力度，重点改善教育基础薄弱地区
普通高中的办学条件和办学水平，扩大优质教育资源。鼓励各省制
定和落实普通高中生均公用经费拨款标准。二是提升教师队伍素质
水平，重点优化镇区普通高中教师配臵、探索吸引和培养乡镇高中
优秀教师的途径和机制，加强普通高中校长和教师培训。三是规范
普通高中办学行为，切实落实优质普通高中招生指标分配到初中校
政策。严格控制学校规模和班额，通过提升乡村高中吸引力等措施，
缓解镇区普通高中就学压力。四是探索建立省域内普通高中结对帮
扶机制，通过课程资源共享、优秀干部和教师支教等方式，扩大优
质高中教育资源的辐射范围。五是继续推进办学体制改革，调动社会资
源参与普通高中教育的积极性，加快落实民办学校奖励与扶持政策。
（本文为中国教育科学研究院 2013 年度基本科研业务费专项基
金项目研究成果，课题负责人：陈如平；执笔人：李建民；课题组其
他成员：陈琴、高丙成、李红恩、张杰夫、方铭琳、郭丹丹）
